持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果

促進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等振興發(fā)展

國家發(fā)展改革委地區(qū)振興司

習近平總書記多次就鞏固拓展脫貧攻堅成果和促進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等振興發(fā)展作出重要指示批示。黨的二十屆四中全會提出“統籌建立常態(tài)化防止返貧致貧機制”“加大差異化政策支持力度，促進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等振興發(fā)展”“扎實推進邊境城鎮(zhèn)建設”“完善多元化生態(tài)補償機制”。國家發(fā)展改革委認真貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神，按照黨中央、國務院決策部署，會同有關部門和地方進一步支持特殊類型地區(qū)振興發(fā)展，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接、持續(xù)縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，取得顯著成效。“十五五”時期，我們將繼續(xù)扎實推進各項工作，更好為基本實現社會主義現代化夯實基礎。

一、深入學習貫徹習近平總書記重要論述精神，準確把握地區(qū)振興工作基本要求

習近平總書記關于鞏固拓展脫貧攻堅成果和促進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等振興發(fā)展的重要指示批示精神，為做好相關領域工作指明了前進方向、提供了根本遵循。“十五五”時期，要切實把握好以下三方面工作要求。

堅持人民至上，深刻認識和把握持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果的新階段新任務。習近平總書記強調，“把保障和改善民生放在優(yōu)先位置，鞏固拓展脫貧攻堅成果”“持續(xù)縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距，讓低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)共享發(fā)展成果，在現代化進程中不掉隊、趕上來”。2020年底，我國如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，近1億農村貧困人口實現脫貧，提前10年實現聯合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程減貧目標，創(chuàng)造了彪炳史冊的人間奇跡。打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，黨中央設立了5年過渡期，對脫貧地區(qū)和脫貧群眾扶上馬、送一程，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，脫貧成果成色更足、更可持續(xù)。“十五五”時期是過渡期結束后轉向常態(tài)化幫扶的新階段，要統籌建立常態(tài)化防止返貧致貧機制，秉持人民情懷，著眼中國式現代化建設全局，把常態(tài)化幫扶納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統籌實施，堅持精準幫扶，著力增強內生動力。要把對欠發(fā)達地區(qū)的開發(fā)式幫扶作為重中之重，進一步強化產業(yè)、就業(yè)和發(fā)展能力提升等幫扶舉措，持續(xù)縮小收入差距和發(fā)展差距，確保脫貧攻堅成果持續(xù)鞏固好、拓展好，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。

堅持統籌發(fā)展和安全，推動邊疆地區(qū)和生態(tài)退化地區(qū)高質量發(fā)展。習近平總書記強調，“要考慮國家安全因素，增強邊疆地區(qū)發(fā)展能力，使之有一定的人口和經濟支撐”“正確處理好經濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關系”“要堅持以高水平保護支撐高質量發(fā)展，筑牢國家生態(tài)安全屏障”。邊疆地區(qū)是國家安全的重要屏障，統籌邊疆發(fā)展和安全有利于增強邊疆地區(qū)人口承載能力、自我發(fā)展能力、邊境防控能力和應急處置能力，夯實維護國家安全的基礎。“十五五”時期推動邊疆治理、邊境建設，要堅持將維護國家安全、促進民族團結和邊疆穩(wěn)定作為核心目標，將提高人口和經濟支撐能力作為主攻方向，將推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊作為重點任務，將完善沿邊城鎮(zhèn)體系、加強邊境地區(qū)基礎設施和公共服務設施建設作為重要抓手，推動邊疆地區(qū)實現高質量發(fā)展和高水平安全。生態(tài)退化地區(qū)的生態(tài)地位重要、生態(tài)問題突出，是國家生態(tài)安全屏障建設的重要一環(huán)，“十五五”時期推動生態(tài)退化地區(qū)綠色發(fā)展，要堅持全國一盤棋，走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，支持生態(tài)退化地區(qū)把發(fā)展重點放到保護生態(tài)環(huán)境、提供優(yōu)質生態(tài)產品上，協同推動高水平生態(tài)環(huán)境保護和高質量發(fā)展。

堅持因地制宜，推進革命老區(qū)、民族地區(qū)等加快振興發(fā)展。習近平總書記強調，“高度重視革命老區(qū)和欠發(fā)達縣（市、區(qū)）振興發(fā)展，補齊公共服務短板，發(fā)展壯大特色產業(yè)，增強內生發(fā)展動力”“要推動各民族共同走向社會主義現代化。要完善差別化區(qū)域支持政策，支持民族地區(qū)全面深化改革開放，提升自我發(fā)展能力”。革命老區(qū)是黨和人民軍隊的根，“十五五”時期要支持革命老區(qū)加快發(fā)展，把解決好老區(qū)人民急難愁盼問題作為出發(fā)點和落腳點，堅持因地制宜、分類指導、分區(qū)施策，統籌好加大支持力度和激發(fā)內生動力、經濟發(fā)展和民生保障、資源開發(fā)和生態(tài)保護，以培育壯大特色優(yōu)勢產業(yè)為關鍵抓手，以推進新型城鎮(zhèn)化建設為重要突破口，著力增強教育科技人才支撐，傳承弘揚紅色文化，譜寫中國式現代化的革命老區(qū)振興發(fā)展新篇章。民族地區(qū)實現現代化是中國式現代化的應有之義，“十五五”時期要持續(xù)推進民族地區(qū)經濟社會發(fā)展，以鑄牢中華民族共同體意識為主線，根據區(qū)域資源稟賦、區(qū)位特點和發(fā)展基礎，找準切入點和發(fā)力點，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，增強自我發(fā)展能力，提高基礎設施通達程度和基本公共服務均等化水平，使發(fā)展更好改善民生、凝聚人心。

二、充分認識持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果和促進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等振興發(fā)展的重大成就

“十四五”時期，各部門、各地方深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，扎實推進持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，牢牢守住不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧底線；緊緊圍繞實現“兩個更好”，推動革命老區(qū)加快發(fā)展；以鑄牢中華民族共同體意識為主線，促進民族地區(qū)經濟社會高質量發(fā)展；統籌推進興邊富民、穩(wěn)邊固邊，促進邊疆地區(qū)更加繁榮穩(wěn)定，特殊類型地區(qū)內生發(fā)展動力持續(xù)增強，民生福祉不斷增進，為“十五五”時期做好各項工作打下堅實基礎。

脫貧攻堅成果持續(xù)鞏固拓展。以工代賑實施力度持續(xù)加大，2021—2025年，下達以工代賑中央專項投資超過720億元（其中，中央預算內投資約500億元），勞務報酬占中央投資比例逐年穩(wěn)步提高，2024年，各地通過實施以工代賑吸納帶動332萬名低收入群眾務工增收。易地搬遷后續(xù)扶持有力推進，出臺《關于切實做好易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作鞏固拓展脫貧攻堅成果的指導意見》等，中央財政銜接鄉(xiāng)村振興資金每年安排48億元，支持人口較多的易地搬遷集中安置區(qū)發(fā)展后續(xù)產業(yè)，全國易地搬遷脫貧勞動力就業(yè)率達到96%。全社會參與消費幫扶的氛圍逐步形成，2024年，各地區(qū)、各行業(yè)直接采購或幫助銷售脫貧地區(qū)產品服務金額超過4500億元。

革命老區(qū)振興發(fā)展步伐加快。不斷完善支持革命老區(qū)振興發(fā)展的政策體系，出臺《關于新時代支持革命老區(qū)振興發(fā)展的意見》等，“十四五”時期，革命老區(qū)人均可支配收入增幅均高于全國平均水平。一批重大標志性工程和產業(yè)項目落地投產，贛深高鐵全線貫通，龍龍鐵路龍巖至武平段、梅州至龍川段建成通車，瑞金機場新建完工，中國稀土集團在贛州成功組建。生態(tài)環(huán)境質量明顯改善，贛南臍橙、六安瓜片、洛川蘋果、信陽毛尖、梅州金柚等生態(tài)富民產業(yè)發(fā)展良好，“長汀水土流失治理”“武平、三明林改”等經驗在全國范圍內得到廣泛認可。紅色基因進一步得到保護傳承，長征國家文化公園建設深入推進，2024年20個革命老區(qū)重點城市旅游接待總人數合計超過11億人次。

民族地區(qū)經濟社會發(fā)展取得明顯成效。多措并舉推動民族地區(qū)更好融入新發(fā)展格局，民族地區(qū)經濟社會發(fā)展進一步惠及民生凝聚人心。2012—2024年，西藏、新疆、內蒙古、寧夏、廣西5個自治區(qū)及貴州、云南、青海3個多民族省（以下簡稱8省區(qū)）地區(qū)生產總值從5.85萬億元增長至14.19萬億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入從2萬元增長至4.5萬元，農村居民人均可支配收入從0.6萬元增長至1.9萬元。截至2024年，西藏共有各級各類學校3618所，在校學生總數達到97萬人，超過西藏總人口的1/4。森林和草原面積持續(xù)增長，土地沙化、水土流失得到有效治理，江河湖泊面貌實現根本性改善，2024年，新疆地表水達到或好于Ⅲ類水體比例為95.9%。深入實施各族青少年交流計劃、各族群眾互嵌式發(fā)展計劃、旅游促進各民族交往交流交融計劃，廣泛開展各民族交往交流交融活動。

邊疆地區(qū)人口與經濟支撐能力穩(wěn)步提升。2020—2024年，我國邊境市（地、州、盟）地區(qū)生產總值從3.4萬億元增加到4.9萬億元，邊境縣（市、區(qū)、旗）城鎮(zhèn)居民人均可支配收入超過3.6萬元。邊疆地區(qū)基礎設施不斷完善，G331線、G219線加快貫通，中老、牡佳、大瑞、大臨、和若等鐵路建成通車，保山、普洱、西雙版納等結束了不通火車的歷史，綏芬河、塔什庫爾干、普蘭、定日、隆子等機場建成投用。積極擴大基礎教育學位供給，新改擴建一批“國門學校”。高質量建設邊境新村，超過70%的邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)服務中心達到優(yōu)質能力標準。沿邊開放水平持續(xù)提升，中俄同江鐵路大橋、黑河公路大橋建成，中吉烏鐵路進入實質性施工階段，中蒙甘其毛都至嘎舒蘇海圖鐵路開工建設，新增3個邊境口岸，推動邊境口岸擴大開放。

生態(tài)退化地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)城市等特殊類型地區(qū)內生發(fā)展動力持續(xù)增強。多元化生態(tài)保護補償機制不斷完善，《生態(tài)保護補償條例》頒布實施，“十四五”中央財政年均生態(tài)保護補償資金已增長到2000多億元，近1/3的縣納入重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付范圍，24個省（區(qū)、市）建立了30個跨省流域生態(tài)保護補償機制。資源枯竭城市經濟總量從2021年的3.4萬億元增長至2024年的3.8萬億元，第三產業(yè)增加值占比從2021年的40.5%增加到2024年的50%，規(guī)模以上工業(yè)萬元增加值能耗下降了17%，中央預算內投資支持采煤沉陷區(qū)和獨立工礦區(qū)累計實施居民避險搬遷超過20萬戶，采煤沉陷區(qū)新增治理面積超過300萬畝。老工業(yè)城市傳統優(yōu)勢產業(yè)逐步向高端化發(fā)展，新興產業(yè)不斷發(fā)展壯大，120個老工業(yè)城市工業(yè)總產值占全國的比重超過40%，工業(yè)遺產保護利用創(chuàng)新推進，城市綜合服務功能不斷提升。災后恢復重建工作成效顯著，西藏定日地震災后恢復重建工作正有力有序開展，災區(qū)2.2萬戶重建民房，1.05萬戶維修加固民房均已全部完工并交付受災群眾；積石山地震災后恢復重建各項任務已提前完成，城鄉(xiāng)面貌煥然一新；以京津冀為重點的華北地區(qū)災后恢復重建穩(wěn)步推進，海河流域防災減災能力得以有效提升；河南鄭州等地特大暴雨洪澇災害災后恢復重建全面完成，有力支撐了當地經濟社會高質量發(fā)展。

三、“十五五”時期的工作思路和重點任務

“十五五”時期是基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發(fā)力的關鍵時期，我們將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆歷次全會精神，全面貫徹習近平總書記關于區(qū)域協調發(fā)展的重要論述和重要指示精神，堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持共同富裕方向，以推動高質量發(fā)展為主題，以改革創(chuàng)新為根本動力，因地制宜、精準施策，盡力而為、量力而行，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，促進革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)等振興發(fā)展。

分層分類幫扶欠發(fā)達地區(qū)。進一步加強和優(yōu)化對欠發(fā)達地區(qū)的政策供給，著力強化開發(fā)式幫扶，增強內生發(fā)展動力。高標準高質量抓好以工代賑項目建設，鼓勵采用靈活發(fā)包方式實施項目，吸納帶動更多低收入群眾就地就近務工增收。加強易地搬遷后續(xù)扶持，拓展多元化就業(yè)渠道，強化產業(yè)發(fā)展配套支持，完善安置區(qū)社會治理機制。持續(xù)開展消費幫扶，依托重點城市統籌消費市場資源，聯動協作推動欠發(fā)達地區(qū)特色主導產業(yè)發(fā)展。

加快革命老區(qū)振興發(fā)展。推動出臺“十五五”時期加力支持老區(qū)振興發(fā)展的一攬子政策舉措。支持革命老區(qū)發(fā)展現代特色高效農業(yè)、重點優(yōu)勢產業(yè)和文化旅游產業(yè)等。推動相關革命老區(qū)融入京津冀協同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。補齊革命老區(qū)基礎設施和公共服務短板，推進教育科技人才一體發(fā)展，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，扎實推進鄉(xiāng)村全面振興。突出保護紅色資源，講好紅色故事，加強紅色教育，在革命老區(qū)賡續(xù)傳承好紅色血脈。

推動民族地區(qū)高質量發(fā)展。堅持鑄牢中華民族共同體意識，以特色產業(yè)發(fā)展為抓手培育內生發(fā)展動力，因地制宜發(fā)展勞動密集型產業(yè)，著力擴大民族地區(qū)就業(yè)容量。以教育衛(wèi)生為重點，提高公共服務保障能力和水平，增強基本公共服務均衡性和可及性。深化對內對外開放，加快構建互嵌式社會結構和社區(qū)環(huán)境，促進各民族交往交流交融。

分類精準支持邊境地區(qū)發(fā)展。統籌推進守邊固邊、興邊富民、沿邊開放、強邊固防，研究支持口岸城市等邊境重點城鎮(zhèn)建設。補齊邊境地區(qū)基礎設施和基本公共服務短板，改善邊境村莊生產生活條件，提升綜合承載能力。發(fā)展特色富民產業(yè)和民族手工業(yè)，暢通邊境口岸和互聯互通通道，促進沿邊開發(fā)開放。

推進生態(tài)退化地區(qū)綠色發(fā)展和災后恢復重建。落實《生態(tài)保護補償條例》要求，出臺完善中央財政分類補償的具體辦法，鼓勵更多地方建立流域補償機制。加快生態(tài)保護補償基金的前期論證和方案設計，建立多層次的生態(tài)保護補償基金體系，拓寬資金來源。繼續(xù)做好特別重大自然災害災后恢復重建規(guī)劃編制、政策資金支持、重大問題協調等工作。認真研究加強災后恢復重建支持舉措，加大對受災地區(qū)的支持力度，持續(xù)完善中央統籌指導、地方作為主體、災區(qū)群眾廣泛參與的災后恢復重建機制。

推動資源型地區(qū)、老工業(yè)基地轉型發(fā)展。引導資源型地區(qū)因地制宜探索轉型發(fā)展新路徑，加快補齊資源枯竭城市、采煤沉陷區(qū)、獨立工礦區(qū)等發(fā)展短板，推進資源枯竭城市接續(xù)產業(yè)適度多元發(fā)展，開展采煤沉陷區(qū)、獨立工礦區(qū)綜合治理和整合利用。支持老工業(yè)城市轉型升級，推動工業(yè)遺產保護利用與文化傳承、產業(yè)升級、城市更新深度融合，增強老工業(yè)城市振興發(fā)展動能。

（原文發(fā)表于《習近平經濟思想研究》2025年第11期）