為落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（簡稱《指導(dǎo)意見》）關(guān)于“加強(qiáng)基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)”的要求，國家發(fā)展改革委于近期會同財政部、科技部、工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府投資基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)的工作辦法（試行）》（簡稱《工作辦法》），同時制定出臺了《政府投資基金投向評價管理辦法（試行）》（簡稱《管理辦法》）。總體看，《工作辦法》和《管理辦法》的出臺十分及時必要，其核心在于通過科學(xué)的頂層設(shè)計和有效的激勵約束機(jī)制，引導(dǎo)政府投資基金進(jìn)一步優(yōu)化布局和投向，促使基金回歸本源、服務(wù)戰(zhàn)略、提升效能，從而在服務(wù)國家發(fā)展大局中發(fā)揮更重要作用。

一、加強(qiáng)基金投向指導(dǎo)的核心邏輯：從“有沒有”到“好不好”的必然要求

政府投資基金作為引導(dǎo)財政資金與社會資本結(jié)合的重要載體，在吸引社會投資、優(yōu)化資源配置、推動產(chǎn)業(yè)升級方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著基金數(shù)量和規(guī)模的快速增長，一些深層次問題也逐漸顯現(xiàn)：部分基金定位模糊，偏離了服務(wù)國家戰(zhàn)略的政策性初衷，存在“泛化”和“異化”風(fēng)險；一些地方基金投資領(lǐng)域交叉重疊，導(dǎo)致同質(zhì)化競爭和資源內(nèi)耗；少數(shù)基金運作不規(guī)范，異化為違規(guī)招商引資的工具，甚至變相增加地方政府隱性債務(wù)。這些問題不僅影響了政府投資基金的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，還可能對社會資本產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，扭曲市場資源配置。因此，無論是四部門聯(lián)合制定的《工作辦法》，還是構(gòu)建了政府投資基金投向評價指標(biāo)體系的《管理辦法》，出臺都正當(dāng)其時其主要目的在于推動政府投資基金的發(fā)展從追求數(shù)量和規(guī)模的“有沒有”，轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量和效益的“好不好”，促進(jìn)我國政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展。具體到《工作辦法》和《管理辦法》，其核心理念和管理邏輯主要體現(xiàn)在以下三個層面：

（一）突出基金的政策性定位，確保“投得準(zhǔn)”

《指導(dǎo)意見》明確，政府投資基金的發(fā)展定位是：聚焦重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動更多社會資本，支持現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力。

《工作辦法》第二條進(jìn)一步明確，政府投資基金應(yīng)當(dāng)“突出政策性定位”，其根本任務(wù)是“有力有效支持重大戰(zhàn)略、重點領(lǐng)域和市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)”。這從根本上厘清了政府投資基金與純市場化基金的本質(zhì)區(qū)別。政府投資基金不是追求短期財務(wù)回報的逐利工具，而應(yīng)立足于服務(wù)國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，盈利不是第一目的，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與投資引導(dǎo)更為重要。國家發(fā)展改革委通過明確的投向引導(dǎo)（《工作辦法》第四條），指導(dǎo)政府投資基金將投資焦點鎖定在國家最亟需的領(lǐng)域。

為更好的發(fā)揮政府投資基金的引導(dǎo)作用，形成資金合力、實現(xiàn)政策目標(biāo)，《工作辦法》第七條和第八條對國家級基金與地方基金的功能定位和重點投資方向也進(jìn)行了梳理，提出國家級基金要“立足全局”“抓大放小”，聚焦跨區(qū)域、關(guān)鍵領(lǐng)域的示范引領(lǐng)；地方基金則需“找準(zhǔn)定位”“因地制宜”，支持本地特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)。這種分級分類、協(xié)同發(fā)展的思路，旨在構(gòu)建一個央地協(xié)同、優(yōu)勢互補(bǔ)的政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展格局，促進(jìn)優(yōu)化全國生產(chǎn)力布局，避免“一哄而上”和低水平重復(fù)建設(shè)。

（二）劃定行為紅線，確保“投得穩(wěn)”

風(fēng)險防控是政府投資基金規(guī)范健康發(fā)展的生命線。《工作辦法》第六條以負(fù)面清單形式，明確列出了政府投資基金的禁止類投資行為，包括不得通過名股實債變相增加地方政府隱性債務(wù)、不得從事規(guī)定以外的公開交易類股票投資、不得從事期貨等衍生品交易、不得對外擔(dān)保、不得開展承擔(dān)無限責(zé)任的投資等。這些條款為政府投資基金運作劃定了清晰、不可逾越的“紅線”，是防范金融風(fēng)險和地方債務(wù)風(fēng)險的關(guān)鍵防火墻，確保政府投資基金運作的規(guī)范與安全。

（三）建立評價閉環(huán)，確保“投得好”

《管理辦法》及其配套的指標(biāo)體系，構(gòu)建了一套覆蓋“募、投、管、退”全流程的動態(tài)評價與反饋機(jī)制。這不僅是簡單的考核，更是引導(dǎo)政府投資基金持續(xù)優(yōu)化投資行為的管理工具。評價結(jié)果直接與激勵約束措施掛鉤（《管理辦法》第九條、第十條）：對評價結(jié)果排名靠前的基金，將在項目推介、融資支持、合作參股等方面給予傾斜；對評價結(jié)果靠后或存在負(fù)面行為的基金，則將面臨約談、通報、調(diào)整出資和管理費等約束措施。這套“獎優(yōu)罰劣”的機(jī)制，將政策導(dǎo)向有效傳導(dǎo)至基金管理機(jī)構(gòu)，驅(qū)動其不斷提升專業(yè)能力和投資效率，最終實現(xiàn)財政資金“四兩撥千斤”的放大效應(yīng)和戰(zhàn)略目標(biāo)的有效達(dá)成。

二、投向評價具體標(biāo)準(zhǔn)：成熟精準(zhǔn)，可操作性強(qiáng)，指導(dǎo)作用明顯

在綜合考慮各部門建議并吸收業(yè)界和專家意見的基礎(chǔ)上制定的《工作辦法》和《管理辦法》，總體上成熟精準(zhǔn)，具有較強(qiáng)的可操作性，指導(dǎo)作用明顯。

（一）文件結(jié)構(gòu)清晰，管理要求系統(tǒng)

四部門聯(lián)合制定的《工作辦法》，從政府投資基金的設(shè)立方案、投資方向、負(fù)面清單、國家基金與地方基金的戰(zhàn)略定位、政府部門對政府投資基金投資方向的指導(dǎo)方式、投向評價工作的具體實施等方面提出了規(guī)范性要求與指導(dǎo)。

《管理辦法》提出了對政府投資基金進(jìn)行投向評價的具體工作要求，明確了投向評價的上位法依據(jù)、責(zé)任部門、評價對象、時間要求、評價指標(biāo)的主要內(nèi)容、評價結(jié)果的應(yīng)用、扶優(yōu)限劣、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等重要問題，系統(tǒng)性的構(gòu)建了投向評價管理的工作框架。

關(guān)于投向評價具體指標(biāo)，是業(yè)界最關(guān)心、最常用，需要逐項執(zhí)行、反復(fù)查閱的內(nèi)容，且亦是未來可能需要總結(jié)經(jīng)驗、適時優(yōu)化的內(nèi)容，《管理辦法》以附件形式，系統(tǒng)列示了政府投資基金投向評價指標(biāo)體系，科學(xué)實用，清晰明了。

以上兩個辦法與一個指標(biāo)體系，使《指導(dǎo)意見》關(guān)于“加強(qiáng)基金布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)”的要求落地生根，系統(tǒng)且清晰。

（二）評價指標(biāo)體系科學(xué)，導(dǎo)向精準(zhǔn)

投向評價指標(biāo)體系是進(jìn)行投向指導(dǎo)最有利的抓手，此次投向評價與指導(dǎo)辦法確定的評價指標(biāo)體系，在廣泛聽取各方意見的基礎(chǔ)上，力求科學(xué)、精準(zhǔn)。

指標(biāo)設(shè)置上，共設(shè)置三個一級、13個二級指標(biāo)。三個一級指標(biāo)是政策符合性指標(biāo)、優(yōu)化生產(chǎn)力布局指標(biāo)、政策執(zhí)行能力指標(biāo)。其中，政策符合性指標(biāo)下設(shè)支持新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展情況、支持科技創(chuàng)新和促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化情況、推進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)情況、支持綠色發(fā)展情況、支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)民間投資、壯大耐心資本情況、帶動社會資本情況、服務(wù)社會民生等其他重點領(lǐng)域情況8個二級指標(biāo)；優(yōu)化生產(chǎn)力布局指標(biāo)下設(shè)落實國家區(qū)域戰(zhàn)略情況、重點投向領(lǐng)域契合度、產(chǎn)能有效利用情況3個二級指標(biāo)；政策執(zhí)行能力指標(biāo)下設(shè)資金效能情況、基金管理人專業(yè)水平2個二級指標(biāo)。為使指標(biāo)體系指導(dǎo)性、實用性更強(qiáng)，還在7個重要的二級指標(biāo)下設(shè)20個3級指標(biāo)。

分值標(biāo)準(zhǔn)上，評價指標(biāo)體系分別就一、二、三級指標(biāo)設(shè)置了明確的分值標(biāo)準(zhǔn)，既增強(qiáng)了可操作性，又更好的發(fā)揮了重點事項的引導(dǎo)作用。例如，政策符合性一級指標(biāo)分值為60分，突出了政府投資基金的政策定位；優(yōu)化生產(chǎn)力布局一級指標(biāo)分值為30分，與政策符合性一級指標(biāo)合計分值達(dá)到90分，旗幟鮮明的以絕對高比例的分值權(quán)重突出了政府投資基金的政策導(dǎo)向和全面貫徹新發(fā)展理念的戰(zhàn)略定位。

指標(biāo)說明和計算方法上，評價指標(biāo)體系對各個一級、二級、三級指標(biāo)均作了詳細(xì)說明，對評分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)解釋，使各指標(biāo)的評價具有非常強(qiáng)的可操作性，使投向評價具有非常清晰的指導(dǎo)作用。

（三）管理流程閉環(huán)，責(zé)任主體明確

《工作辦法》構(gòu)建了從“設(shè)立評估”到“信用信息登記”再到“分級管理”的完整管理閉環(huán)。

一是設(shè)立評估。《工作辦法》第十條規(guī)定，基金設(shè)立過程中，發(fā)起部門應(yīng)就投向領(lǐng)域征求同級發(fā)展改革部門意見，發(fā)展改革部門需出具是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策的意見，這從源頭上加強(qiáng)了準(zhǔn)入管理。

二是信用信息登記。《工作辦法》第十二條要求所有政府投資基金必須在指定系統(tǒng)完成信用信息登記，確保信息的統(tǒng)一歸集和動態(tài)更新，為后續(xù)評價和監(jiān)督提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

三是分級管理。《工作辦法》第九條要求省級發(fā)展改革部門牽頭制定本省“重點投資領(lǐng)域清單”并報國家發(fā)展改革委備案。這一規(guī)定既賦予地方結(jié)合自身稟賦制定具體投向目錄的靈活性，又通過備案機(jī)制確保地方規(guī)劃與國家宏觀導(dǎo)向的一致性，實現(xiàn)中央與地方的協(xié)同管理。

三、總結(jié)與展望：邁向高質(zhì)量發(fā)展的新起點

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的部署，國家發(fā)展改革委牽頭出臺《工作辦法》和《管理辦法》，對政府投資基金進(jìn)行布局規(guī)劃和投向指導(dǎo)，并同步廢止不再匹配的規(guī)范性文件，這是落實《指導(dǎo)意見》的重要舉措，是引導(dǎo)基金行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的“行動指南”，將與《指導(dǎo)意見》一并推動政府投資基金邁向高質(zhì)量發(fā)展階段。

但要清醒認(rèn)識到，政策的成功，關(guān)鍵在于后續(xù)的落地執(zhí)行與動態(tài)優(yōu)化。一方面，需要各級發(fā)展改革部門及相關(guān)行業(yè)主管部門加強(qiáng)協(xié)同，確保政策精神不折不扣地傳導(dǎo)至每一支政府投資基金，評價工作要做到公正、透明、有據(jù)可依。另一方面，政府投資基金的管理機(jī)構(gòu)必須主動適應(yīng)新規(guī)，深刻理解其政策內(nèi)涵，將支持國家戰(zhàn)略、優(yōu)化生產(chǎn)力布局、規(guī)范運作、提升效能等要求，內(nèi)化為投資策略和日常管理的核心準(zhǔn)則。

在這套科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼呖蚣芤龑?dǎo)下，各級政府投資基金能夠真正成為服務(wù)國家戰(zhàn)略的“戰(zhàn)略資本”、支持科技創(chuàng)新的“耐心資本”、推動產(chǎn)業(yè)升級的“智慧資本”。通過優(yōu)化布局、精準(zhǔn)投向、規(guī)范管理、提升效能，政府投資基金必將在加快建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的宏偉征程中，書寫更加輝煌的篇章。（作者：單福，海南君顧數(shù)科研究院院長；劉乃進(jìn)，國浩律所高級合伙人）