近期，省政府辦公廳印發(fā)了《甘肅省防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作方案》（以下簡稱《方案》）。日前，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳有關負責人就《方案》出臺的背景、有關要求、如何貫徹落實等問題進行解讀。

　　問：《方案》出臺的背景和重要意義？

　　答：習近平總書記強調(diào)，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。中國人要把飯碗端在自己手里，而且要裝自己的糧食。甘肅自然條件嚴酷，十年九旱是基本省情，糧食生產(chǎn)供給不足曾是長期困擾甘肅經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素。解放初到改革開放，我省農(nóng)業(yè)基礎極為薄弱，農(nóng)業(yè)基礎設施嚴重滯后，農(nóng)業(yè)機械化程度低，干旱缺水的自然條件，“靠天吃飯”的局面使得糧食作物產(chǎn)量低，供給極為短缺。改革開放之后，全省糧食水平雖然在逐步提高，但在年際之間或階段性有所波動，糧食總產(chǎn)量長期徘徊在800萬噸左右。黨的十八大之后，甘肅大力發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)，建設國家級旱作農(nóng)業(yè)示范區(qū)，糧食總產(chǎn)穩(wěn)定在1100萬噸水平。2020年甘肅糧食總產(chǎn)量首次突破1200萬噸大關，創(chuàng)歷史新高。2020年與1978年相比，糧食播種面積減少了536.49萬畝，但糧食總產(chǎn)卻由510.55萬噸增加到1202.21萬噸，增長了135%。甘肅糧食生產(chǎn)經(jīng)過半個多世紀的供給不足到目前的豐年有余，糧食安全問題得到基本解決，也為全省經(jīng)濟社會發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎。

　　與此同時，部分地區(qū)也出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，一些地方把農(nóng)業(yè)結(jié)構調(diào)整簡單理解為壓減糧食生產(chǎn)，一些經(jīng)營主體違規(guī)在永久基本農(nóng)田上種樹建房，一些工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改種非糧作物等。從目前國際國內(nèi)形勢來看，糧食生產(chǎn)的壓力還很大，這些問題如果任其發(fā)展，將影響甘肅糧食安全。習近平總書記強調(diào)，糧食多一點少一點是戰(zhàn)術問題，糧食安全是戰(zhàn)略問題。今后一個時期糧食需求還會持續(xù)增加，供求緊平衡將越來越緊，再加上國際形勢復雜嚴峻，確保糧食安全的弦要始終繃得很緊很緊，寧可多生產(chǎn)、多儲備一些，多了的壓力和少了的壓力不可同日而語。國務院辦公廳于2020年11月4日印發(fā)了《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》。省委、省政府對此高度重視，根據(jù)國務院《意見》精神，省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳會同省發(fā)展改革委、省財政廳、省自然資源廳、省水利廳、省糧食和物資儲備局、省林草局等省直相關部門研究起草了《甘肅省防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)工作方案》，報請省政府同意后，以省政府辦公廳文件印發(fā)各地執(zhí)行。《方案》強調(diào)，各地各部門要充分認識防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性緊迫性，把確保國家糧食安全作為“三農(nóng)”工作的首要任務，科學合理利用耕地資源，共同扛起保障國家糧食安全的責任。

　　問：《方案》對如何科學合理利用耕地資源提出了什么要求？

　　答：我省中低產(chǎn)田面積占全省耕地面積的70%，且農(nóng)業(yè)機械化水平相對較低；有效灌溉面積1600萬畝，僅占總耕地面積的30%，旱澇保收的優(yōu)質(zhì)糧田面積少。全省每年調(diào)入的口糧品種小麥、稻谷約310萬噸，玉米、馬鈴薯（折糧）等每年外調(diào)340多萬噸，雖然糧食總量基本平衡，但存在結(jié)構性短缺問題。同時，我省山旱地、梯田占比大，實行集中連片規(guī)模化經(jīng)營難度大，專業(yè)從事糧食生產(chǎn)的龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等新型經(jīng)營主體數(shù)量少，規(guī)模化經(jīng)營程度還不高。解決這些問題必須要把防止耕地“非糧化”作為保障糧食安全的底線，抓緊抓好。首先把穩(wěn)定糧食種植面積作為穩(wěn)定糧食生產(chǎn)最根本的任務緊緊抓在手上，牢牢守住全省4000萬畝的糧食播種面積的底線，防止耕地“非糧化”現(xiàn)象蔓延。其次要處理好保糧與增收的關系，科學統(tǒng)籌謀劃，把完成糧食生產(chǎn)任務作為底線性任務，在確保完成糧食生產(chǎn)任務的前提下大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)民增收，絕不能單純以經(jīng)濟效益決定耕地用途。像我省的馬鈴薯，既是糧食作物又是特色產(chǎn)業(yè)，擴大馬鈴薯面積，既可以促農(nóng)增收，又可以保障糧食安全。而且，一些糧食作物也是特色產(chǎn)業(yè)倒茬的最佳作物。各地在結(jié)構調(diào)整中，是先要安排好糧食生產(chǎn)布局，在此基礎上科學合理安排特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這樣，才能從根本上防止耕地“非糧化”。做到既確保糧食安全，又增加農(nóng)民收入。

　　問：《方案》對加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管和建設有什么考慮？

　　答：糧食生產(chǎn)功能區(qū)是在永久基本農(nóng)田中，劃定的水土資源條件較好、基礎設施較為完善、相對集中連片的地塊，是確保糧食產(chǎn)能的核心區(qū)域，也是穩(wěn)定口糧種植面積的重要基礎。按照《國務院關于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的指導意見》要求，目前我省已劃定2050萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)，并基本完成上圖入庫，精準落實到地塊。按照《方案》要求，我省劃定的2050萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)原則上都要種植糧食作物。同時，根據(jù)國家統(tǒng)一部署，將開展糧食生產(chǎn)功能區(qū)劃定情況“回頭看”，對糧食種植面積大但劃定面積少的進行補劃，對耕地性質(zhì)發(fā)生改變、不符合劃定標準的予以剔除并及時補劃。《方案》要求不得擅自調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)，不得違規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)建設種植和養(yǎng)殖設施，不得違規(guī)將糧食生產(chǎn)功能區(qū)納入退耕還林還草范圍，不得在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)超標準建設農(nóng)田林網(wǎng)。各地要通過加強監(jiān)管，防止糧食生產(chǎn)功能區(qū)弱化糧食生產(chǎn)；要加大政策支持力度，穩(wěn)定糧食種植面積；要研究制定加強糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設的意見，建立精準支持政策體系，推動相關農(nóng)業(yè)資金向糧食生產(chǎn)功能區(qū)傾斜，優(yōu)先支持糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標作物種植。要把糧食生產(chǎn)功能區(qū)作為高標準農(nóng)田建設重點，提升糧食綜合生產(chǎn)能力。

　　問：《方案》在調(diào)動農(nóng)民種糧積極性上有什么考慮？

　　答：近年來糧食生產(chǎn)成本剛性上漲，種糧效益持續(xù)下滑，農(nóng)民種糧積極性受到影響。按照《方案》部署，將堅持多措并舉、多管齊下，提升種糧比較效益，保障農(nóng)民種糧基本收入，讓種糧農(nóng)民有甜頭有盼頭。政策方面重點落實好各項強農(nóng)惠農(nóng)政策和扶持糧食生產(chǎn)項目，健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，切實保護和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。堅持把糧食生產(chǎn)作為各級財政優(yōu)先保障領域。努力將高標準農(nóng)田建設產(chǎn)生的新增耕地指標調(diào)劑收益優(yōu)先用于農(nóng)田建設再投入和債券償還、貼息等。省農(nóng)業(yè)融資擔保有限責任公司等融資擔保機構對從事糧食生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和新型經(jīng)營主體優(yōu)先開展擔保貸款服務。積極推進三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，努力擴大政策性農(nóng)業(yè)保險實施范圍。技術層面通過加快良種培育引進，選育引進推廣一批優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)品種，加快推進糧食生產(chǎn)全程機械化技術，大力推廣以全膜雙壟溝播技術為主的旱作農(nóng)業(yè)技術和農(nóng)田高效節(jié)水技術，提升糧食生產(chǎn)科技水平，積極引導龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場參與糧食規(guī)模化生產(chǎn)和經(jīng)營，進一步加大對糧食適度規(guī)模生產(chǎn)的扶持力度，推進代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、土地托管等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務，提高機械化作業(yè)能力，提升糧食規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營水平和效益。積極開展糧食生產(chǎn)薄弱環(huán)節(jié)機械化技術試驗示范，全力推進馬鈴薯、玉米生產(chǎn)全程機械化，降低糧食生產(chǎn)成本，增加農(nóng)民種糧效益。

　　問：《方案》將采取哪些措施來穩(wěn)定各地區(qū)糧食生產(chǎn)?

　　答：首先，要嚴格耕地保護和用途管制。全面貫徹有關法律法規(guī)，落實耕地保護目標和永久基本農(nóng)田保護任務，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。嚴格規(guī)范永久基本農(nóng)田上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，禁止占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農(nóng)田。在堅決遏制耕地“非糧化”增量的同時，摸清耕地“非糧化”存量情況。按照國家要求，明確對占用永久基本農(nóng)田從事林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等的處罰措施。

　　其次，要明確耕地利用優(yōu)先序。認真貫徹落實糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護戰(zhàn)略，進一步優(yōu)化區(qū)域布局和生產(chǎn)結(jié)構，將有限的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)。永久基本農(nóng)田要重點保障小麥、玉米、馬鈴薯等省內(nèi)重要糧食作物面積。一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。各地在確保完成省里下達的糧食播種面積和產(chǎn)量的前提下，結(jié)合當?shù)貙嶋H發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，有計劃地指導生產(chǎn)者逐步調(diào)減非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)非食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，對市場明顯過剩的非食用農(nóng)產(chǎn)品，加以引導，防止無序發(fā)展。在產(chǎn)業(yè)扶貧中貧困戶占用耕地發(fā)展林果、蔬菜、中藥材等非糧作物的要加大政策引導，分類穩(wěn)妥處置，不搞“一刀切”。

　　第三，建設的高標準農(nóng)田要主要用于糧食生產(chǎn)。聚焦重點區(qū)域，加大投入力度，完善建設內(nèi)容，落實管護責任，提高水資源利用效率，切實增強農(nóng)田防災抗災減災能力。將符合條件的中低產(chǎn)田納入高標準農(nóng)田建設范圍，實施提質(zhì)改造，在確保補充耕地數(shù)量的同時，提高耕地質(zhì)量。在堅持群眾自愿的前提下，有條件的地方可積極推行“一戶一塊田”“一戶一臺地”“一企一基地”等模式做法。河西及沿黃灌區(qū)大力發(fā)展高效節(jié)水灌溉，保障糧食生產(chǎn)用水，建成一批旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的口糧田。隴中、隴東旱作農(nóng)業(yè)區(qū)加快高標準農(nóng)田建設和宜機化改造，提高糧食生產(chǎn)機械化水平和供給能力。

　　第四，繼續(xù)加大撂荒地整治力度。要著力改善撂荒耕地基礎條件，撂荒地復耕復墾后要主要用來增加糧食面積。對生產(chǎn)條件較好的撂荒地，積極引導合作社或承包農(nóng)戶運用機械耕作擴大馬鈴薯、小雜糧等適宜當?shù)貤l件的作物種植面積。按照有關要求，對撂荒的耕地將不予發(fā)放耕地地力保護補貼，對棄耕拋荒連續(xù)2年以上的承包耕地，由村組集體責令承包方及時復耕，或引導流轉(zhuǎn)復耕。對拒不復耕的，收回承包地重新發(fā)包。有條件的地方要想方設法擴大糧食復種面積，提高復種指數(shù)。

　　第五，嚴防工商資本通過土地流轉(zhuǎn)等方式進入農(nóng)村無序發(fā)展非糧化、非食品化農(nóng)產(chǎn)品。要建立健全工商資本流轉(zhuǎn)土地資格審查和項目審核制度，強化租賃農(nóng)地監(jiān)測監(jiān)管，對工商資本違反相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地不種糧的“非糧化”行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要堅決予以糾正，并立即停止其享受相關扶持政策。

　　問：為確保《方案》落實到位，將采取哪些舉措？

　　答：中央農(nóng)村工作會議上明確提出，各地要切實承擔起保障本地區(qū)糧食安全的主體責任，主要負責同志要認真研究推動，確保本地區(qū)糧食生產(chǎn)穩(wěn)定。下一步將把防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)作為嚴格落實糧食安全省長責任制考核的重要抓手，加強對市州的考核力度，提高糧食種植面積、產(chǎn)量和高標準農(nóng)田建設等考核指標權重。同時，把糧食生產(chǎn)納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略考核。對耕地種糧情況進行動態(tài)監(jiān)測，定期對糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)目標作物種植情況進行監(jiān)測評價，實行信息化、精細化管理，及時更新電子地圖和數(shù)據(jù)庫。省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、省自然資源廳將會同有關部門對本方案執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，對推進落實政策措施到位、成效突出的市縣，在安排項目資金時予以重點傾斜；對重視不足、貫徹落實不力的市縣，進行通報約談，重大問題及時在全省范圍內(nèi)通報，造成重大影響的移交有關部門嚴肅處理。