為深入貫徹習近平生態文明思想，鼓勵、引導社會資本積極參與國土空間生態修復，促進我省國土空間整體保護、系統修復、綜合治理健康發展，依據4月26日第8次廳務會議工作部署，我處起草了《甘肅省自然資源廳關于引導社會資本參與國土空間生態修復的指導意見（試行）》（在下簡稱《指導意見》），現將有關情況報告如下，請審定。

一、制定依據及目的

（一）制定依據

《指導意見》主要依據《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（中辦發〔2019〕25號）“按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資產使用權等產權安排，激勵社會投資主體從事生態保護修復”、《甘肅省自然資源廳職能配置、內設機構和人員編制規定》第三條第七款中“制定合理利用社會資金進行生態修復的政策措施”的要求，以及《國務院關于創新重點區域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》、《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》中有關規定制定。

（二）制定目的

《指導意見》制定的主要目的是為深入貫徹習近平生態文明思想，加快推進國土空間生態修復，并充分挖掘社會資本潛力，著力解決當前國土空間生態修復資金來源單一、數量不足、渠道偏窄問題，調動全社會參與國土空間生態修復的積極性，構建市場化、多元化生態修復機制，并規范社會資本參與生態修復管理程序、參與領域、實施模式、主體權責以及政策措施，填補這一領域法規制度的空白，促進構建我省國家生態安全屏障健康發展，為建設生態優美新甘肅注入新的活力。

二、起草過程

（一）認真研究、參考中央及自然資源部相關文件規定

文件起草過程中，我們多次積極主動與部生態修復司進行匯報銜接工作時，部生態修復司提出各省可根據實際情況探索建立引導社會資本參與國土空間生態修復的制度，拓寬國土空間生態修復資金渠道。為此，我們參考了國家及部分省份相關政策文件，并結合我省實際，經過傳承、借鑒、創新，起草了《甘肅省自然資源廳關于鼓勵和引導社會資本參與國土空間生態修復的指導意見》。參考的主要文件包括：《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》《國務院辦公廳關于轉發財政部、發展改革委、人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》《國土資源部關于支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》《國土資源部關于進一步做好新型城鎮化建設土地服務保護工作的通知》《國土資源部、住房和城鄉建設部、國家旅游局關于支持旅游業發展用地政策的意見》《國土資源部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》《財政部關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》等文件。

（二）借鑒其他省份相關制度

主要是借鑒了山東、山西、廣西等省關于鼓勵引導社會資本參與土地整治的指導意見。

（三）充分征求并吸收了市州自然資源局、各處（室、局）及相關事業單位的意見

《指導意見》起草成稿后，首先在向各市州自然資源局和廳機關各處（室、局）及規劃院、整理中心征求了意見。根據征集到的意見進行了修改完善。并提交2019年11月19日第21次廳務會審議，會議對《甘肅省自然資源廳關于鼓勵和引導社會資本參與國土空間生態修復的指導意見》進行了討論，提出了進一步修改完善的意見。一是進一步精簡文字表述；二是進一步研究支持政策，力求形成既符合國家政策法規主旨，又具有科學實用的創新政策措施，切實吸引社會資本參與國土空間生態修復;三是對《指導意見》的時效性和其中明確的支持政策的時效性作進一步研究和明確。我們按照意見進行了修改，并再次征求了市州自然資源局和各處室局及相關事業單位的意見。共征集到14條意見，其中采納9條，部分采納1條，未采納4條，重點對未采納情況作以說明。

1. 利用處提出將“五、優化政策措施”中“符合協議供地的條件的建設用地和協議出租的農用地及生態用地，投資主體可在同等條件下優先取得土地使用權。”建議刪除該條，理由是協議供地條件不好確定，易違規，導致國有資產流失。我們將建設用地協議供地內容刪除，保留農用地及生態用地的內容。

2. 耕保處提出“五、優化政策措施”中土地復墾有責任主體，而“二、科學設置社會資本參與的項目范圍和工作環節”中的土地復墾為責任主體滅失的，相互沖突。我們對第二部分中的“土地復墾”進行了進一步明確，而“五、優化政策措施”中作為有責任主體的礦山企業單獨明確，不沖突。

3. 用途管制處提出“社會資本投資主體將歷史遺留或自然損毀土地修復后作為經營性建設用地的，可以免收新增建設用地土地有償使用費”該條無政策依據，建議刪除。12月9日部生態修復司在重慶召開會議，對即將出臺的《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》進行了講解，其中明確了“減免兩費一稅”的內容，待部文件下發后，我們將按其政策要求執行。

4.用途管制處提出只有深度貧困地區的歷史遺留無主礦山實施工礦廢棄地復墾后節余指標可在省域內流轉，建議將“五、優化政策措施”中該部分內容刪除。該條意見未采納，理由是：該部分內容與《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》中要求一致，為了充分吸引社會資本參與國土空間生態修復，指標在省域內流轉可行。同時，補充耕地指標的流轉也符合《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》中“市縣自主補充為主、省域內調劑為輔、國家統籌為補充”的政策要求。

5.礦管處提出“五、優化政策措施”中關于土石料開采及銷售的規定與現行法律法規不符，建議刪除。《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》中僅明確為“地方政府組織實施的生態修復項目中，歷史遺留露天開采類礦山，因削坡減荷、消除地質災害隱患等修復工程而產生的土石料”可對外銷售，經與礦管處討論，按部里原要求實行用較為妥當。

三、主要內容

《指導意見》共分六部分。

第一部分：總體要求

主要是對各級政府、社會投資主體開展此項工作的指導思想及應把握的方向和遵循的原則進行明確。強調必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持“誰修復、誰受益”的原則，建立“政府引導、市場運作、社會參與”的國土空間生態修復的實施模式和工作機制，實現保護、治理、開發相協調，生態效益、社會效益、經濟效益相統一，達到國土空間生態建設良性循環目標。明確在工作開展中要堅持市場配置資源的決定性作用，增強政府服務；要協調自然資源資產權益主體、社會投資方、政府三者的權責利益關系；要在不突破法律底線的情況下，尊重科學規律，結合自然資源產權制度改革和我省實際，大膽探索有效的工作機制。

第二部分：科學設置社會資本參與的項目范圍和工作環節

主要是對社會資本可以參與的項目范圍和可參與的項目管理環節進行了明確。按照黨和國家機構改革要求，自然資源部門承擔了“兩統一”職責，明確開展國土空間生態修復，要實現山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理。但在“三定”規定中僅明確了“國土空間綜合整治、土地整理復墾、礦山地質環境恢復治理”3項內容。因此明確社會資本可參與的項目與以上3項內容相關。

第三部分：明確項目實施模式和主體權責

這部分主要是參照《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發〔2017〕4號）中“充分發揮財政資金作用，鼓勵采取政府和社會資本合作（PPP）模式、以獎代補等方式，引導農村集體經濟組織、農民和新型農業經營主體等，根據土地整治規劃投資或參與土地整治項目，多渠道落實補充耕地任務”的要求，明確了社會資本參與實施項目的模式和相關主體的權責。項目實施模式分為四類：一是政府和社會資本合作（PPP）模式。主要是由政府科學引導，用有限的政府資金撬動社會資本參與國土空間生態修復。二是委托代建模式。主要是由政府委托給專業機構代為實施應由政府承擔的任務。三是社會資源自主投資模式。主要是由社會資本投資主體申請自然資源部門批準后，由社會資本投資主體自主開展國土空間生態修復項目。四是先建后補模式。主要是鼓勵和激發集體經濟組織、農民、新型農業經營主體參與生態修復和修護生態環境的積極性。項目主體權責，一方面是政府的權責，另一方面是社會資本投資主體的權責。

第四部分：規范社會資本參與的項目管理程序

主要是規范社會資本參與的生態修復項目管理程序。一是明確立項程序和要求。二是明確引入社會資本的程序和要求。三是明確項目實施管理的要求。四是明確項目竣工驗收的程序和要求。五是明確項目實施后開展績效評價的要求。

第五部分：優化政策措施

主要參照近年來中央和省級有關支持各類產業發展的相關政策文件，結合我省實際，明確了社會資本投資開展國土空間生態修復時的支持政策措施,重點是土地支持政策。

第六部分：加強服務保障

一是強化組織保障，各地根據實際進一步明確支持措施和細化管理制度，提高社會資本參與的國土空間生態修復項目實施的科學性和組織的規范性。二是提高服務效率，簡化審批流程、營造良好政務服務環境。三是加強宣傳引導，做好政策解讀，打好群眾基礎。

四、需要特別說明的問題

（一）在起草該《指導意見》時，參考了近年來有關產業支持政策文件和其他省份的做法，以及《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》，并認真貫徹中共中央辦公廳國務院辦公廳印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》精神，結合我省實際，有政策依據的繼續使用，依據不明確的參照相關內容進行了適度創新，旨在通過實踐總結經驗，逐步建立科學完善的國土空間生態修復工作機制。

（二）關于“減免兩費一稅”的問題，12月9日自然資源部在舉辦重慶培訓會上對《自然資源部關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》政策解讀中涉及，但在12月24日網站公開的正式文件中不涉及，因此，我們想按照《甘肅省國土資源廳關于落實耕地開墾費和新增建設用地有償使用費減免政策的通知》執行,后經法規處審核，該文件政策明確，無需在此表述，最終將“減免兩費一稅”的內容刪除。

附件：甘肅省自然資源廳關于鼓勵和引導社會資本參與國土空間生態修復的指導意見