天水市人民政府辦公室關于
全面消除貧困村村級集體經濟“空殼村”的實施意見
天政辦發〔2018〕168號

各縣區人民政府，市政府有關部門，市屬及駐市有關單位：
　　為深入貫徹落實省政府辦公廳《關于全面消除貧困村村級集體經濟“空殼村”的意見》（甘政辦發〔2018〕120號）精神，發展壯大我市村級集體經濟，構建集體經濟治理體系，助推脫貧攻堅，實現全面小康，現結合全市實際，提出如下實施意見。
　　一、總體目標
　　堅持以習近平扶貧開發戰略思想為指導，以支持貧困村發展壯大村級集體經濟為目標，以貧困村集體經濟組織為載體，以集體資產資源和扶持資金為依托，大力推進資源變資產、資金變股金、農民變股東，創新集體經濟發展體制機制，激發集體經濟發展活力。到2018年底，全市1165個貧困村全部有村級集體經濟收入，基本消除貧困村集體經濟“空殼村”；到2020年，全市貧困村集體經濟年收入力爭達到2萬元以上，每個村都有一個具有發展活力的村級集體經濟組織、一個帶動集體經濟發展的經營主體、一個以上可持續增收的集體經濟項目、一套規范的村級集體經濟運營管理機制，為打贏脫貧攻堅戰和實施鄉村振興戰略奠定堅實的基礎。
　　二、基本原則
　　扶持貧困村發展集體經濟要堅持因地制宜，宜農則農、宜牧則牧、宜工則工、宜商則商、宜游則游。重點支持發展果、菜、藥、牛、羊、薯等優勢特色產業和區域特色產業，發展村級光伏電站、農村電子商務、構樹產業、村域品牌，發展休閑農業、鄉村旅游、特色小鎮等旅游產業，發展農副產品加工業，開發傳統工藝產品及歷史文化等項目。
　　（一）村為主體，市場主導。充分發揮村級集體經濟組織的主體功能，增強發展集體經濟的內生動力和“造血功能”。遵循市場經濟規律，發揮市場在資源配置中的決定性作用，防止因發展壯大集體經濟而增加村級債務和加重農民負擔。
　　（二）因村施策，分類指導。結合村集體經濟基礎、區位優勢、資源稟賦等實際情況，因村因勢施策，選準產業、項目和載體，實行“一村一策”，探索村級集體經濟在不同資源和市場條件下的實現方式，形成可復制、可推廣的經驗。
　　（三）政府統籌，項目幫扶。充分發揮政府在政策引導、規劃引領、資金支持等方面的作用，統籌整合資金、項目、政策等各類資源，引導動員社會力量參與，形成合力，提高村級集體經濟發展的整體水平。
　　（四）創新模式，科學發展。鼓勵村集體經濟組織大膽實踐，勇于創新，積極推進農村集體產權制度改革和農村“三變”改革，把壯大村級集體經濟與發展現代農業、打贏脫貧攻堅戰、建設美麗鄉村、實施鄉村振興戰略相結合，推動集體經濟又好又快發展。
　　三、重點任務
　　（一）拓寬發展渠道。鼓勵采取資源開發、資產盤活、產業帶動、生產托管、物業創收、扶貧車間、鄉村旅游、股份合作、電子商務等多種模式，增加村級集體經濟收入，探索創新村級集體經濟發展的方式方法和有效途徑，全方位推進消除貧困村村級集體經濟“空殼村”工作。
　　1.全面推進農村“三變”改革，實現資源創收。借助“三變”改革手段，創新資源配置和經營方式，盤活農村土地、資本、技術等資源要素，對農村資源進行清產核資、登記備案、評估認定，投資入股龍頭企業、農民專業合作社、家庭農場等經營主體。鼓勵村集體利用機動地、撂荒地、土地整理、村莊整治等節余的土地資源，在堅持不改變耕地性質的前提下，采取流轉、入股、租賃等形式參與龍頭企業、農民專業合作社經營。尚未承包到戶仍屬于集體所有的耕地、林地、草地、荒溝、荒山、荒灘、水庫、水域等自然資源經營權作價評估，作為集體股份入股經營主體，并根據股權比例獲得收益。支持村集體經濟組織參與水電、礦產資源開發，賦予土地被占用的村集體股權，增加村集體收入。爭取實施光伏扶貧項目，建設村級光伏電站，由財政扶貧資金、社會幫扶資金、捐贈資金建設的資產，其所有權和收益權歸村級集體經濟組織所有。
　　2.激活農村發展新動能，實現資產創收。按照“歸屬明晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的要求，精準量化村級集體資產，清查明晰貧困村村級集體資產產權，盤活村級集體閑置的辦公用房、門店、廠房、倉庫、校舍等設施設備。具備經營條件的村，可選準主業、突出特色自主經營，或由村內有實力的家庭農場、種養大戶、經濟能人和企業、農民專業合作社租賃托管經營，實現集體資產保值增值。政府投資形成的農村飲水、小型灌溉、垃圾處理、文化娛樂、房產物業等資產，可交由貧困村村級集體經濟組織持有和管護。鼓勵貧困村利用閑置資產與企業合作興辦加工企業和服務企業，大力發展農產品加工、儲藏保鮮等經營項目。
　　3.探索多元融資模式，實現資金創收。各縣區要統籌各類資金，撬動農戶資金、社會資金、金融資本參與貧困村集體經濟組織建設，助力提升村集體經濟發展整體水平。加快組建市、縣區農發公司，整合到村扶持資金及農戶資金、社會閑散資金、“雙助貸”資金、融資擔保資金，助推貧困村集體經濟發展。采取“保底分紅+增值分紅”的形式，將各類資金折股量化注入信譽度高、發展潛力好的龍頭企業、農民合作社支持發展產業，所得收益按股分紅，多渠道增加貧困村集體經濟收入，增強可持續發展后勁。
　　4.培育壯大主導產業，實現產業創收。支持貧困村村級集體經濟組織圍繞果、菜、藥、牛、羊、薯六大特色產業，發展特色農林業、品牌農業和生態循環農業，形成“一村一品”“一村多品”產業發展格局。貧困村村級集體經濟組織要結合土地整理、農業綜合開發、農田改造等項目，對農戶無力經營的承包地、林地等，在穩定土地承包關系不變和尊重群眾意愿的基礎上，由村集體以公開發包等形式，發展設施農業、生態農業、旅游觀光農業、畜牧養殖等農業產業化項目，把農民增收與集體增效結合起來，壯大村集體經濟實力。城郊貧困村，可依據地理優勢，重點建設蔬菜、花卉、食用菌、畜禽、水產等特色種養基地；邊遠貧困村，可利用野生資源，發展特色經濟林、珍貴樹種用材林、雜糧、中草藥材、野生蔬菜和野生菌類、森林食品、林下生態養殖等綠色產業。條件允許的貧困村，可爭取發展風能、光伏產業，拓寬村級集體經濟收入渠道。
　　5.搭建農村服務平臺，實現服務創收。支持貧困村村級集體經濟組織領辦創辦農民專業合作社、農業服務隊、運輸公司、益農信息社等服務實體，發展信息、農機作業、訂單收購、代購代銷、代種代收、統防統治、育種育苗、加工物流、集中運輸等服務業。鼓勵貧困村村級集體經濟組織牽頭組建勞務農民專業合作社或勞務中介公司，承接勞務輸出、環衛清潔、河道保潔、物業管理、村級公路養護、綠化管護、家政服務、企業后勤等業務，參與村級公益性設施管護、理事會設立、基金設立及崗位管理等工作，增加集體經濟收入。通過政府購買村集體提供的相關服務，支持貧困村村級集體經濟組織承擔政府履行的統防統治、社會養老等服務和水利設施、農貿市場等管護業務。支持具備條件的貧困村，通過代辦通訊、電力、保險等業務，增加集體經濟收入。
　　6.創辦旅游經濟實體，實現旅游創收。鼓勵具有歷史內涵、民俗文化、田園風光和自然景觀資源的貧困村村級集體經濟組織領辦創辦鄉村旅游經濟實體，借助桃花會、大櫻桃采摘、油菜連翹花海等節會，引導發展自然風光、民俗風情、傳統勞作等鄉村旅游項目，打造各具特色的農業觀光、農事體驗、果樹認養等新業態，增加集體經濟收入。積極探索“特色產業＋鄉村旅游+電子商務+文化產業+生態康養”等模式，豐富農村業態，助推村集體經濟發展。鼓勵在傳統文化特色優勢突出的鄉村，建設一批非物質文化遺產傳習所（工作站），在傳統工藝集中的歷史文化街區和村鎮、自然和人文景區、傳統村落，設立傳統工藝產品的展示展銷場所，發展村級集體經濟。積極開發傳統節日文化用品和民間藝術、民俗表演等項目，培育和打造民間手工藝、生態文化旅游、歌舞技藝表演等特色文化產業和創意產品，促進文化資源與現代消費需求有效對接，拓寬貧困村村集體增收渠道。
　　7.發展村級集體實業，實現物業租賃創收。鼓勵和支持貧困村利用村級集體建設用地，采取所有權歸村集體、一定年限經營權歸承建單位、村集體收取租金等方式發展集體實業。鼓勵有條件的貧困村，在城鎮規劃區等區位優勢明顯地區，通過異地興建、聯村共建等形式，興建專業市場、門面商鋪、倉儲設施、車庫泊位、農貿市場、標準廠房、寫字樓、旅游服務、房屋及設施、生活服務設施等物業資產，通過自營、入股、租賃等增加收入。對地理位置偏遠或受規劃限制、資源匱乏、就地發展困難的貧困村，可探索通過行政劃撥、政府購買等方式，在縣城或鄉鎮規劃區，異地興建或購置物業。
　　8.創辦中小微企業，聯動村民創收。鼓勵貧困村村級集體經濟組織與農戶合作，依托政府扶持中小微企業發展的相關政策，利用政府幫扶資金、集體閑置房屋、農戶老宅等，挖掘當地民間傳統工藝、偏方，聯合創辦加工制造、民族手工藝、特色食品、創意設計等企業。鼓勵貧困村村級集體經濟組織與農戶聯合，流轉農戶承包的土地、山林等，建立農產品加工原料生產基地，貧困村村級集體經濟組織與農戶按約定聯合經營。鼓勵貧困村村級集體經濟組織與農民建筑隊組建工程施工企業，承接農村交通水利建設等工程增加收入。支持新建“扶貧車間”，對外出租增加村級集體收入，占用村集體土地的產權歸村集體經濟組織所有，每年租金按一定比例分配。由一個或多個村集體經濟組織投資建設的“扶貧車間”，所有權和收益權歸村集體所有，并按投資入股比例進行分配分紅，增加村級集體收入。
　　9.完善電商服務體系，實現聯營創收。支持基層供銷社與貧困村村級集體經濟組織合作發展“互聯網+”形式，將電子商務引入村級集體經濟發展，鼓勵以村集體經濟組織為主體，聯合供銷社等各類主體引進社會資本，共建農產品基地、農產品交易市場、農村社區綜合服務社、民俗產品、鄉村旅游、電子商務服務點等社會化服務平臺，實現聯營共贏。堅持政府推動、市場運作、基礎配套、示范帶動，創新農產品電商銷售機制和扶貧模式，減少流通環節，暢通農產品銷售渠道，實現“網貨下鄉”和“農產品進城”的雙向流通功能，帶動種植業、加工業及包裝、倉儲、物流等相關產業的發展，真正把當地資源優勢變成產業優勢，促進集體、農民雙增收。
　　（二）創新經營機制。積極推進農村集體產權制度改革和農村“三變”改革，探索發展壯大村級集體經濟的有效實現形式。按照“利益共享、風險共擔”的原則，大力推廣“企業+村集體+農民專業合作社+農戶”“村集體+農民專業合作社+農戶”等多種合作模式，貧困村以土地經營權、財政量化到戶資金、技術等要素入股農民專業合作社、龍頭企業等經營主體，發展多種形式的股份合作經營，按股分紅，有效增加村集體收入。
　　（三）強化資產管理。嚴格按照相關政策法規，切實做好農村集體資產財務管理工作。探索采取村會計委托代理等方式，確保將村級集體經濟組織的所有收入和支出納入賬內統一核算。建立科學合理的村集體收益分配制度，合理確定發展村級集體經濟、建設村級公益事業、保障集體成員分配權益的分配比例。建立健全農村集體資產登記、保管、使用、處置等制度，建立資產資源臺賬，實行動態管理。完善全市農村集體資產監管平臺，推動集體資產財務管理制度化、規范化、信息化。加強對農村集體經濟組織的審計監督，定期開展財務收支審計，深入開展村干部任期和離任經濟責任等專項審計，嚴肅查處侵占農村集體資產、損害農民權益等違法違紀行為。
　　（四）加強人才隊伍建設。加強貧困村黨組織建設，選優配強村“兩委”班子，強化黨對村級集體經濟發展的領導，把年紀輕、懂科技、有經營管理能力的高素質人才吸引到村級領導崗位上來，著力提升貧困村“兩委”班子領導發展村級集體經濟的能力。要結合實施全市“千名貧困村書記帶富能力提升”計劃，選配一批年富力強、有經濟頭腦和抓脫貧攻堅本領較強的村黨組織書記，選優配強村第一書記。要積極實施新型職業農民培育工程，加快培育一批有技術、懂經營、善管理的新型職業農民，提升村集體經濟成員素質。鼓勵和支持國家機關、國有企事業單位人員及大中專院校、科研機構科技人員，幫助發展村級集體經濟。加強貧困村第一書記、大學生村官等駐村工作人員及村集體經濟組織經營管理人員的教育培訓，提高人才支持村級集體經濟發展的能力。
　　四、保障措施
　　（一）加強組織領導。市上成立由市政府分管領導任組長、市直相關部門負責同志為成員的市全面消除貧困村村級集體經濟“空殼村”工作領導小組，辦公室設在市農業局。各縣區也要成立相應的工作機構，明確工作職責，強化統籌協調，各負其責、密切協作，抓好貧困村村級集體經濟發展工作。要重點向貧困村集體經濟“空殼村”傾斜項目和資金，加強鄉鎮農經機構及隊伍建設。
　　（二）精心組織實施。各縣區要結合實際，研究制定消除貧困村村級集體經濟“空殼村”實施方案，明確目標任務、步驟時限、政策措施、實現途徑，建立工作臺賬，實行銷號管理，按照貧困村脫貧退出驗收要求，將消除貧困村村級集體經濟“空殼村”任務完成情況逐級納入領導班子和領導干部考核內容，強化考核監督，對工作推進不力、年度任務未完成或弄虛作假造成惡劣影響的，追究相關單位及責任人的責任。市直有關部門要加強督促檢查，確保消除貧困村集體經濟“空殼村”各項任務落實到位。
　　（三）營造發展環境。各縣區政府要定期召開專題會議，研究解決困難和問題，推動工作落實。要建立容錯機制，鼓勵和調動各級各方面發展壯大村級集體經濟的積極性和主動性，為村級集體經濟發展營造寬松環境。要采取多種激勵措施，對消除貧困村集體經濟“空殼村”工作成效突出的單位和個人給予獎勵。積極開展村級集體經濟組織登記管理工作，保障村級集體經濟組織的市場主體地位，充分發揮村級集體經濟組織的功能作用，確保其正常開展經營管理活動。
　　（四）加強宣傳培訓。各縣區要采取多種形式宣傳發展村級集體經濟的政策，及時總結推廣發展貧困村集體經濟的好做法、好模式、好經驗，調動群眾支持和參與村級集體經濟發展的積極性，營造良好發展氛圍。要多途徑培訓鄉村干部、駐村幫扶工作隊隊長及其成員、新型農業經營主體帶頭人，增強工作本領，為村級集體經濟發展提供人才保障。
　　（五）加強資金扶持。要多渠道、多途徑加大對發展村級集體經濟的投入力度，采取“千企幫千村”“村企結對”等方式，引導企業通過資金扶持、項目幫扶和產業帶動，解決“空殼村”發展資金不足問題。對于既無可利用資源資產，又無主體帶動、且產業基礎薄弱的村，要按照縣區為主、省市補助的原則，確保每個貧困村集體經濟“空殼村”都有集體經濟發展資金。要加大對村級組織運轉、村級公共事業和基礎設施建設的轉移支付力度。要引導工商資本、金融資本、社會資本積極支持貧困村發展產業，引導金融機構對村級集體經濟組織經營或參股的項目，提供金融服務，在簡化審批手續、貸款利率方面加大支持力度。積極探索擴大有效擔保物范圍，豐富融資手段，助推村級集體經濟發展。
　　（六）落實用地政策。各縣區在安排年度建設用地計劃指標時，要優先落實貧困村村級集體經濟“空殼村”發展所需用地。鼓勵村級集體經濟組織及農戶積極參與農村土地綜合整治工作，探索開展城鄉建設用地增減掛鉤節余指標有償交易，所得收益按照土地出讓收支管理有關規定，支持村級集體經濟發展和實施鄉村振興。農村集體土地依法被征收為國有土地的，應按被征收土地面積的一定比例，為被征地村安排集體經濟發展留用地，或將留用地指標折算為集體經濟發展資金等形式予以補償。實施留用地政策，被征地村安排集體經濟發展留用地的，要依法辦理用地手續。涉及土地出讓的，土地出讓收入按照土地出讓收支管理有關規定，支持村級集體經濟發展。對依法批準歸村級集體經濟組織所有的房產和建設用地，可辦理不動產登記，允許以其地上建筑物、構筑物通過入股、聯營等方式開發經營。
　　（七）加大稅費優惠。在農村集體產權制度改革和農村“三變”改革中，免征因村級集體經濟組織名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產權轉移書據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動產登記涉及的登記費和工本費。企業通過公益性社會團體或市縣區及其部門的捐贈支出，符合《中華人民共和國公益事業捐贈法》相關規定，且在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時予以扣除。

天水市人民政府辦公室
2018年8月22日